[RAPORT] Szara strefa sektora zakładów bukmacherskich

Wśród wielu dziedzin, w których występuje zjawisko unikania opodatkowania znalazło się również organizowanie gier hazardowych. Powołując się na raport Najwyższej Izby Kontroli E&Y dokonała oceny m.in. rynku zakładów bukmacherskich:

„Zgodnie z polskimi przepisami, działalność w zakresie zakładów wzajemnych musi spełniać określone wymagania formalne. Przede wszystkim może być prowadzona jedynie na podstawie udzielonego przez Ministerstwo Finansów zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych. Dodatkowo, podmioty ją prowadzące muszą posiadać formę prawną spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz mieć siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedsiębiorstwa w postaci spółek akcyjnych lub spółek z ograniczoną odpowiedzialnością albo działające na zasadach właściwych dla tych spółek, mające siedzibę w Unii Europejskiej lub państwie członkowskim EFTA, po uprzednim uzyskaniu zezwolenia mogą prowadzić działalność na terenie Polski za pośrednictwem przedstawiciela lub w formie oddziału.

Należy przy tym podkreślić, że podmioty prowadzące działalność w zakresie zakładów wzajemnych nie mogą w żaden sposób reklamować ani promować swoich usług, zabronione jest również informowanie o sponsorowaniu / wspieraniu przez nie działalności innych podmiotów (np. drużyn sportowych).

Zgodnie z ustawą o grach hazardowych, operatorzy posiadający zezwolenia na prowadzenie działalności zobowiązani są do uiszczania 2,5% podatku od sumy wpłaconych stawek w przypadku zakładów wzajemnych na sportowe współzawodnictwo zwierząt i 12% podatku od sumy wpłaconych stawek w przypadku pozostałych zakładów wzajemnych.

Obecnie w Polsce działa 5 firm (Fortuna, Milenium, STS, Totolotek, E-Toto) posiadających zezwolenie Ministerstwa Finansów na organizowanie zakładów wzajemnych przez Internet oraz 7 podmiotów (E-Toto, Forbet, Fortuna, Milenium, STS, Traf, Totolotek) posiadających zezwolenie Ministerstwa Finansów na organizowanie zakładów wzajemnych w punktach naziemnych. Co jednak istotne, w obszarze zakładów wzajemnych przez Internet działają również – bez polskich zezwoleń – liczni operatorzy offshore. Działalność ta jest zwykle prowadzona przez spółki zarejestrowane poza granicami RP, z wykorzystaniem zagranicznych serwerów internetowych. Podmioty te kierują swą ofertę także do polskich graczy, udostępniając strony do zawierania zakładów w języku polskim oraz zamieszczając w Internecie oraz stacjach telewizyjnych komunikaty reklamowe w języku polskim. Podmioty te jednak nie stosują się do polskich obowiązków administracyjnych, a także nie odprowadzają w Polsce podatków, które płacą podmioty działające na tym rynku na mocy licencji uzyskanej od Ministerstwa Finansów, w tym przede wszystkim nie odprowadzają w Polsce podatku od gier. Tym samym budżet państwa nie uzyskuje dochodów z zakładów wzajemnych offshore, w których uczestniczą polscy gracze, natomiast legalnie działającym na polskim rynku firmom bukmacherskim bardzo trudno jest konkurować z podmiotami oferującymi zakłady w Internecie, które podatków w Polsce nie płacą.

Jednocześnie, w oparciu o zapisy ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, gdy operatorzy offshore urządzają gry na terytorium RP lub usługobiorca uczestniczy na terenie RP w grze lub gdy usługa kierowana jest do usługobiorców na terenie RP, działalność ta podlega prawu polskiemu. W świetle powyższego, operatorzy offshore, chcąc prowadzić działalność na terenie Polski, powinni zwrócić się do MF o wydanie zezwoleń przewidzianych w ustawie o grach hazardowych. Warto dodać, że Ministerstwo Finansów prowadzi w tej kwestii działania informacyjne, m.in. 18 listopada 2014 r. wydało komunikat, wskazujący uczestnikom gier hazardowych, że zarówno organizowanie, jak i uczestniczenie w grach organizowanych bez zezwolenia jest zabronione, w szczególności dotyczy to zagranicznych gier losowych lub zagranicznych zakładów wzajemnych.

Nie oznacza to jednak, że operatorzy offshore to podmioty działające w całości nielegalnie i w ogóle nieodprowadzające podatków. Znaczna część z nich należy do Europejskiego Stowarzyszenia Gier i Zakładów – EGBA, działa w sposób zgodny z prawem za granicą i w oparciu o stosowne zezwolenia udzielone przez miejscowe organy państwowe, gdzie odprowadza należne tam daniny publiczne. Niemniej, z punktu widzenia polskich przepisów, funkcjonowanie operatorów offshore w Polsce jest niezgodne z prawem.

Ze względu na inny system opodatkowania zakładów wzajemnych świadczonych z rynku offshore, oferta ta jest często bardziej atrakcyjna dla klienta, gdyż daje mu większy zwrot z wygranej w porównaniu do warunków oferowanych przez podmioty legalnie działające w Polsce. Można wyliczyć, że z każdej złotówki wydanej na zakłady u zarejestrowanych w Polsce podmiotów, gracz uzyskuje nawet ok. 0,20 zł mniej niż statystycznie może uzyskać z każdej złotówki wydanej na zakłady oferowane przez przykładowego operatora offshore. Przedstawiciele branży w Polsce wskazują tym samym, że obowiązująca metoda opodatkowania pogarsza istotnie konkurencyjność podmiotów działających na podstawie polskich zezwoleń. Przykładowo, jak wynika z raportu NIK opublikowanego w lutym 2015 r., w Danii, Lichtensteinie, Belgii, Estonii stawki opodatkowania wynoszą odpowiednio 20%, 10%, 11%, 5%, przy czym naliczane są one od przychodu pomniejszonego o wygrane kwoty, tzw. GGR, nie zaś od sumy wpłaconych kwot jak to ma miejsce w Polsce. Pokazuje to, że obowiązujące w Polsce przepisy podatkowe są w tym zakresie, na tle innych krajów UE, bardzo restrykcyjne.

Mechanizmy funkcjonowania szarej strefy:

Sektor zakładów wzajemnych

W skali całej UE zauważalne jest zjawisko wypierania z rynku legalnie działających podmiotów, które – ze względu na wysokie koszty działalności oraz wyższe realne obciążenia podatkowe (które mają bezpośrednie przełożenie na wartość wygranych dla uczestników zakładów) – są mniej konkurencyjne w porównaniu do usługodawców działających bez stosownych zezwoleń, za pośrednictwem Internetu. Zdaniem przedstawicieli branży legalnie działających w Polsce, liczba podmiotów offshore oferujących usługi polskim graczom jest bardzo szeroka. Według informacji opublikowanych w czerwcu 2014 r., usługi zakładów wzajemnych offshore oferowane były w tym czasie przez 150 operatorów. Silnie kontrastuje to z liczbą zaledwie kilku legalnie działających w ostatnich latach w Polsce podmiotów – obecnie jest to pięciu operatorów posiadających zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w Internecie. W opinii Stowarzyszenia Pracodawców i Pracowników Firm Bukmacherskich, taka sytuacja jest możliwa dlatego, że operatorzy offshore są świadomi nieskuteczności ewentualnych działań administracji w zapobieganiu temu procederowi.

Wśród działań niezgodnych z ustawą o grach hazardowych Służba Celna identyfikuje następujące zjawiska:

• organizację gier w Internecie bez zezwolenia,
• uczestnictwo polskich graczy w nielegalnych grach hazardowych,
• programy partnerskie,
• reklamę i promocję gier hazardowych.

Organizacja zakładów wzajemnych bez pozwolenia

Zdaniem legalnie działających bukmacherów, mimo ścisłego uregulowania kwestii organizowania zakładów wzajemnych poprzez Internet w ustawie o grach hazardowych, podmioty prowadzące serwisy poprzez zagraniczne serwery oferują przedmiotowe usługi na rynku polskim bez napotykania na większe trudności. W efekcie znacząca ilość graczy bierze udział w nielegalnych grach, co skutkuje m.in. uszczupleniem dochodów budżetu państwa.

Operatorzy offshore korzystają często także z pośredników, którzy pobierają środki finansowe od graczy i w ich imieniu zawierają zakłady. Opisywany mechanizm ma przekonywać, że zakłady zawierane są przez pośrednika za granicą zgodnie z prawem miejscowym, a gracz korzysta jedynie z usług pośrednictwa, które nie są traktowane jako zawieranie zakładów wzajemnych w Internecie. Jak już wcześniej wspomniano, wielu operatorów offshore oferujących zakłady w Polsce to podmioty działające w sposób legalny w innych krajach, gdzie odprowadzają należne podatki. Dlatego też ich działalność na polskim rynku trudno jednoznacznie ocenić jako nielegalną z perspektywy międzynarodowej. Niemniej jednak, w świetle obowiązujących w Polsce przepisów oraz komunikatów NIK oraz MF, a także opinii polskichprzedstawicieli branży, oferowanie zakładów wzajemnych w Internecie graczom uczestniczącym w tych zakładach na terytorium Polski należy uznać za działalność niezgodną z polskim prawem.

Uczestnictwo polskich graczy w nielegalnych grach hazardowych

Zarejestrowani w Polsce operatorzy oferujący zakłady wzajemne w sieci opodatkowani są od całości przychodów, podczas gdy podmioty offshore mogą nie płacić żadnych podatków lub mogą je płacić poza Polską, w niższej wysokości, np. w uzależnieniu od przychodów pomniejszonych o wypłacone wygrane. Sytuacja taka premiuje w naturalny sposób podmioty offshore, które dzięki temu są także w stanie zaoferować polskiemu graczowi wyższe wypłaty z tytułu wygranej niż ma to miejsce w przypadku operatorów zarejestrowanych w Polsce. Według analiz przedstawicieli branży, najczęściej odwiedzane przez graczy strony internetowe dotyczyły operatorów offshore pochodzących z Wielkiej Brytanii, Malty i Gibraltaru.

(…)

Skala występowania niepożądanych zjawisk oraz skutki dla budżetu państwa:

Zgodnie z danymi przekazanymi przez branżę, w 2014 r. całkowita wartość (mierzona obrotami) polskiego rynku zakładów wzajemnych i gier hazardowych organizowanych w Internecie wyniosła ok. 5,3 mld zł. Z tego ok. połowę stanowił rynek zakładów wzajemnych. W tym samym czasie udział operatorów posiadających zezwolenie Ministerstwa Finansów w internetowym rynku zakładów wzajemnych i gier hazardowych wyniósł zaledwie około 9%.

2014 r. wpływy z tytułu podatku od gier hazardowych wyniosły 1,2 mld zł, z czego 123 mln zł pochodziło z zakładów wzajemnych (operatorów naziemnych oraz internetowych, posiadających zezwolenie Ministerstwa Finansów). Potencjalny wzrost dochodów z podatku od gier hazardowych, wynikający z hipotetycznego objęcia tym podatkiem zakładów wzajemnych realizowanych przez internetowych operatorów offshore, można oszacować na ok. 0,3 mld zł.

Możliwe kierunki dalszych działań naprawczych:

Istota zmagań państwa polskiego podmiotami, które nie chcą stosować się do narzuconych przez państwo reguł sprowadza się do:

• w przypadku zakładów bukmacherskich – prowadzenia działalności z wykorzystaniem Internetu z poziomu jurysdykcji, które w sposób istotny ograniczają możliwość stosowania przez państwo narzędzi represji;

Alternatywą wobec restrykcyjnych regulacji jest liberalizowanie przepisów, przy równoczesnym liczeniu na to, że w takich warunkach podmioty organizujące hazard nie będą ukrywały swojej działalności oraz nie będą lokowały jej w innych jurysdykcjach. Nie przesądzając, które z wyżej wymienionych podejść od strony regulacyjnej jest bardziej właściwe czy skuteczne, rozpatrywane w tym dokumencie zmiany prezentowane są z perspektywy przyjętego przez polskie władze kierunku działań, opierającego się na silnym uregulowaniu branży hazardowej. W tym kontekście:

• kluczowe jest budowanie postaw obywatelskich oraz intensyfikacja działań edukacyjnych w celu wyposażenia w stosowną wiedzę szerokiego kręgu osób (także rodzin graczy), która pozwoliłaby jednoznacznie ocenić, które zachowania są zgodne, a które niezgodne z prawem, szczególnie w świetle zakazu reklamy w Polsce i dużej siły oddziaływania na polskich odbiorców reklamy dostępnej z zagranicy (np. w trakcie imprez sportowych), bądź na niektórych kanałach TV dostępnych w Polsce;

• konieczne wydaje się być ponowne kompleksowe ocenienie narzędzi, którymi dysponuje państwo, aby przeciwdziałać działalności offshore na rynku bukmacherskim. Uzasadnieniem takiej ponownej oceny jest chociażby postęp technologiczny, który sprawia, że założenia przyjęte w 2009 r. na etapie tworzenia obecnych przepisów mogą nie przystawać do dzisiejszej rzeczywistości w Internecie. Dotyczy to takich zagadnień jak blokowanie niepożądanych stron internetowych, albo blokowanie transakcji płatniczych wykonywanych przez graczy.

• warto dokonać także oceny obowiązujących w Polsce regulacji podatkowych i zastanowić się nad ewentualnymi zmianami w tym obszarze, które sprzyjałyby ograniczeniu zainteresowania polskich graczy ofertą podmiotów offshore; jak bowiem wcześniej zaznaczono, polski system podatkowy (podatek uzależniony od kwoty przeznaczonej do zakładu, a nie od wygranej) sprawia, że oferta podmiotów zarejestrowanych w Polsce jest – z punktu widzenia wypłacanej graczowi kwoty w przypadku wygranej – znacznie mniej atrakcyjna niż oferta podmiotów z rynku offshore. Taka sytuacja sprawia, że łączne wpływy do budżetu państwa z tytułu podatku od gier są bardzo niskie.”

12 kwietnia o godzinie 11:30 podczas posiedzenia Komisji Kultury Fizycznej i Sportu Minister Finansów przedstawi informację na temat narzędzi prawnych służących przeciwdziałaniu nielegalnemu hazardowi w Internecie. Głównym tematem wystąpienia będzie prezentacja przytoczonego powyżej raportu.

Pełną treść raportu można znaleźć tutaj.